Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871[1]
enthielt, ebenso wie schon die Verfassung des Norddeutschen Bundes aus
dem Jahre 1867[2], keine näheren Bestimmungen über die Gestaltung der
Reichsverwaltung. Allein der Reichskanzler besaß als einziger
verantwortlicher Minister des Deutschen Reiches Verfassungsrang[3].
Wie er seine Pflichten und Aufgaben erfüllen sollte, blieb dagegen
weitgehend unbestimmt und dem konkreten Gestaltungswillen des
jeweiligen Amtsinhabers überlassen. Wegen dieser
verfassungsrechtlichen Unbestimmtheit haftete der Reichsebene der
Verwaltung des Deutschen Kaiserreiches bis zu dessen Ende der
Charakter des Improvisierten und bisweilen auch Instabilen
an[4]. Zunächst schien es tatsächlich so, als wolle Bismarck
als einziger Minister des Reiches auch mit nur einer zentralen,
einheitlichen Verwaltungsbehörde arbeiten. Das Bundeskanzleramt, auf
dessen Organisation sein späterer Präsident Rudolf Delbrück
wesentlichen Einfluss genommen hatte[5], nahm 1867 als Dienststelle
des Bundeskanzlers seine Arbeit auf[6] und wurde bei der Ausweitung
des Norddeutschen Bundes zum Deutschen Reich unter der Bezeichnung
Reichskanzleramt weitergeführt. Die Zuständigkeit des Amtes war
umfassend und beinhaltete neben der Funktion eines Büros für die
ständigen Bundesratsausschüsse, der Abwicklung der Einnahmen und
Ausgaben des Bundes auch die Vorbereitung der präsidialen
Gesetzesvorlagen. Mit der Gründung des Deutschen Reiches übernahm das
Reichskanzleramt auch noch die direkte Verwaltung des Reichslandes
Elsaß-Lothringen und der Reichseisenbahnen.
Bereits
in der Zeit des Norddeutschen Bundes war die Pflege der auswärtigen
Beziehungen des Reiches, die zunächst durch das preußische Ministerium
der Auswärtigen Angelegenheiten wahrgenommen werden sollte, einem
eigenen Reichsamt, dem am 1. Jan. 1870 ins Leben gerufenen Auswärtigen
Amt, übertragen worden. Das Konsularwesen fiel dagegen in die
Zuständigkeit des Reichskanzleramtes. Der Staatssekretär des
Auswärtigen Amtes unterstand unmittelbar dem Reichskanzler, besaß
jedoch weniger Freiheiten als Delbrück, weil zum einen Bismarck sein
Dienstzimmer in den Räumen des Auswärtigen Amtes hatte und der
Reichskanzler zum anderen die Außenpolitik des Deutschen Reiches in
besonderer Weise als seine Domäne ansah. In ähnlicher Weise
war auch die Verwaltung der kaiserlichen Marine, die anders als die
Verbände der Landstreitkräfte nicht in die Kompetenz der Bundesstaaten
fiel und unmittelbar dem Kaiser zugeordnet war, nicht dem
Reichskanzleramt inkorporiert, sondern 1872 gleich als eigenes
Reichsamt eingerichtet worden. Das rasche Anwachsen der
administrativen Pflichten des Reiches führte in den folgenden Jahren
zur Ausgründung mehrerer eigener Reichsämter, die für ihren
Geschäftsbereich dem Reichskanzler jeweils direkt unterstanden und von
Staatssekretären geleitet wurden. 1873 wurde so das
Reichseisenbahnamt, 1876 das Amt des Generalpostmeisters und 1877 das
Reichsjustizamt eingerichtet und die Zuständigkeiten des
Reichskanzleramts jeweils beschnitten. Die wachsende persönliche
Entfremdung zwischen Bismarck und Delbrück hat diese Entwicklung eher
gefördert als gebremst. Bismarcks häufige Abwesenheiten von Berlin
hatten die Bedeutung des ohnehin einflussreichen Präsidenten des
Reichskanzleramtes nochmals so erheblich gesteigert, dass Bismarck
fortan konsequent auf die Ablösung Delbrücks hinarbeitete. Mit dessen
Demission im April 1876[7] wurde auch die Autorität des
Reichskanzleramts, die nicht zuletzt auf der persönlichen Reputation
seines Präsidenten beruhte, erheblich beeinträchtigt. Sein Nachfolger
Karl Hofmann[8] konnte keine der Selbständigkeit Delbrücks
vergleichbare Position mehr einnehmen. Im Zusammenhang der
Kanzlerkrise des Jahres 1877[9], begleitet von immer lauter werdenden
Forderungen der Reichstagsparteien nach der Einrichtung eines
Reichsministeriums mit dem gegenüber Reichstag verantwortlichen
Ministern, konnte Bismarck mit der Verabschiedung des
Stellvertretergesetzes vom 13. März 1878[10] und der Einrichtung der
Reichskanzlei im Mai 1878 die Entwicklung der obersten
Reichsverwaltung entscheidend in seinem Sinne vorantreiben und sogar
bis zu einem gewissen Abschluss bringen. Mit dem Stellvertretergesetz
wurde den Chefs der Reichsämter die ständige Stellvertretung des
Reichskanzlers für ihre Geschäftsbereiche zuerkannt, gleichzeitig aber
dem Reichskanzler das Recht eingeräumt, jede Angelegenheit unmittelbar
an sich ziehen zu können. Nach wie vor blieb der Reichskanzler der
einzige verantwortliche Minister. Die Ausgliederung des
Reichsschatzamtes 1879 aus dem Reichskanzleramt und dessen Umbenennung
in Reichsamt des Innern schlossen diese Entwicklung konsequent ab. Bis
zum Ende des Kaiserreichs war damit der organisatorische Rahmen der
Reichsleitung gesetzt. Die Reichskanzlei sollte von Anfang an
keine eigenständige institutionelle Funktion in diesem Gefüge
erhalten. Im Juli 1877 hatte Christoph von Tiedemann, seit 1876
vortragender Rat im preußischen Staatsministerium und eine Art
persönlicher Adjutant Bismarcks[11], Bismarck in Anlehnung an
vergleichbare Einrichtungen in den preußischen Ministerien Vorschläge
für die "Einrichtung eines Central-Bureaus [...], in welchem alle eine
Mitwirkung Ew. pp. erfordernden Angelegenheiten der inneren -
deutschen und preußischen - Politik ihren gemeinsamen Mittelpunkt
finden könnten", vorgelegt[12]. Unter der Bezeichnung
"General-Secretariat" sollte ein selbständiges Amt eingerichtet
werden, dessen "Generalsecretair" folgende Funktionen haben
sollte: "1. Er hat den Vortrag in allen Angelegenheiten,
welche ihm vom Reichskanzler zugeschrieben werden, insbesondere über
die Anträge, Gesetz-Entwürfe und sonstige Vorlagen, welche im
Bundesrathe oder im preußischen Staatsministerium, im Reichstage oder
Landtage zur Berathung kommen sollen. 2. Er hat die an die
obersten Reichsbehörden, das preußische Staatsministerium und die
einzelnen preußischen Ressortchefs zu richtenden Verfügungen,
Schreiben, Noten pp. des Reichskanzlers zu entwerfen. 3. Er
hat für diejenigen Sitzungen des Bundesraths und des
Staatsministeriums, denen der Reichskanzler beiwohnen will, die
Gegenstände der Tagesordnung vorzubereiten. 4. Er fungiert
erforderlichen Falls als Commissar des Reichskanzlers in den Sitzungen
des Bundesraths oder Staatsministeriums. 5. Er hat die
Aufgabe, mit den Führern der regierungsfreundlichen parlamentarischen
Parteien Fühlung zu unterhalten, sich über deren Auffassungen und
Absichten pp. zu informieren, und dieselben nöthigenfalls von den
Intentionen des Reichskanzlers in Kenntnis zu setzen. 6. Er
fungiert als Curator des Reichs- und Staatsanzeigers." Für
diese Geschäfte sollte er über einen Expedienten, einen
Kanzleisekretär und einen Kanzleidiener verfügen können. Karl
Hofmann, der Präsident des Reichskanzleramts, erhielt mit Erlass vom
6. Aug. 1877 die Weisung, die Schaffung einer besonderen Stelle
vorzubereiten, die alle diejenigen Geschäfte des Reichskanzlers
besorgen sollte, für die dieser "bisher aus räumlichen Gründen Kräfte
des Auswärtigen Amts verwendet" habe[13]. Die Vorlage Hofmanns
vom 29. Nov. 1877 sah dann auch die Einrichtung einer solchen
Zentralstelle unter der Bezeichnung "Spezialbureau des Reichskanzlers"
vor, ordnete diese Stelle jedoch in den Etat des Reichskanzleramts
ein[14]. Mit diesem Versuch, die Stellung seines Amtes wieder zu
befestigen, hatte Hofmann jedoch keinen Erfolg. Bismarck
stimmte den Vorschlägen Hofmanns hinsichtlich der inneren Organisation
und der gehaltsmäßigen Eingruppierung der Mitarbeiter seines neuen
Büros zwar zu, mit eigener Hand änderte er jedoch auf der Vorlage die
Bezeichnung der neuen Stelle in "Centralbureau" um. Wichtiger als
diese Änderung der Nomenklatur war jedoch, dass Bismarck mit Erlass
vom 16. Dez. 1877 Hofmann zur Aufstellung eines Spezialetats für eine
eigenständige und nicht dem Reichskanzleramt inkorporierten Behörde
aufforderte[15]. Der Entwurf eines "Etat für den Reichskanzler
und dessen Zentralbüreau auf das Etatsjahr 1878/79" sah Mittel für die
Besoldung eines vortragenden Rates, eines expedierenden Sekretärs,
eines Kanzleisekretärs und eines Kanzleidieners vor[16]. Begründet
wurde der neue Haushaltstitel mit der Verlegenheit des Reichskanzlers,
für die Führung seiner Geschäfte ständig auf Beamte des Auswärtigen
Amtes oder des preußischen Staatsministerium zurückgreifen zu müssen.
Die neue Behörde sollte ihren Sitz in den früheren Palais Radziwill in
der Wilhelmstraße 77 nehmen; dort sollte auch der Reichskanzler eine
Dienstwohnung beziehen. Am 26. Febr. 1878 wurde der
Etatsentwurf im Reichstag kontrovers diskutiert[17]. Insbesondere die
Zentrumsabgeordneten von Schorlemer-Alst und Windthorst übten scharfe
Kritik und wollten den im Grundsatz nicht in Frage gestellten
Personalbedarf des Reichskanzlers nur im Rahmen des Reichskanzleramtes
realisiert sehen. Dennoch bewilligte der Reichstag die notwendigen
Stellen und Sachmittel am 28. März 1878 in dritter
Lesung[18]. Auf dieser Grundlage erbat Bismarck mit
Immediatbericht vom 16. Mai 1878 von Wilhelm I. die Genehmigung zur
Konstituierung der neuen Dienststelle, die Reichskanzlei heißen
sollte, weil diese Bezeichnung "am genauesten der Stellung und den
Aufgaben desselben entsprechen" dürfte[19]. Dem entsprach der Kaiser
mit einer Kabinettsordre vom 18. Mai 1878[20]. Chef der
Reichskanzlei wurde Christoph von Tiedemann, der seit 1876 der
vielleicht engste Mitarbeiter Bismarcks und daher mit den Gewohnheiten
des Reichskanzlers auf das Beste vertraut war. Unter seiner Leitung
entwickelte sich die Reichskanzlei tatsächlich zu einer politischen
Relaisstation im Zentrum des politischen Entscheidungsgefüges, deren
Funktion auch von den Staatssekretären der Reichsämter anerkannt
wurde. Verfassungsrechtlich war die Reichskanzlei nie mehr
als das Büro des Reichskanzler, das "den amtlichen Verkehr desselben
mit den Chefs der einzelnen Ressorts zu vermitteln" hatte[21]. Der
Bürocharakter kommt nicht zuletzt im dienstlichen Rang des Chefs der
Reichskanzlei und dem bis zum Ende der Kaiserzeit sehr beschränkten
Personal zum Ausdruck[22]. Erst 1907 wurde der Chef der Reichskanzlei
in den Rang eines Unterstaatssekretärs erhoben und damit den leitenden
Beamten der Reichsämter gleichgestellt. Die Zahl der Mitarbeiter wuchs
zwar von ursprünglich vier Personen im Jahre 1878 auf 19 im Jahre 1908
an und stieg bedingt durch die Erfordernisse des Ersten Weltkriegs
weiter auf 25 Mitarbeiter im Jahre 1918, an die Personalstärke eines
Reichsamtes reichte die Reichskanzlei jedoch niemals auch nur
annähernd heran. Die privaten und
Repräsentationsangelegenheiten des Reichskanzlers versah das auch nach
der Einrichtung der Reichskanzlei weiterhin im Auswärtigen Amt
residierende Spezialbüro des Reichskanzlers. Es nahm nach Morsey "eine
Zwischenstellung ein zwischen einem Privatsekretariat größeren Stils
und einem Haushofmeisteramt en miniature"[23], unter Caprivi gewann es
den Charakter einer persönlichen Adjutantur. Im Regierungsalltag
spielte dieses Büro keine Rolle und wurde im Oktober 1908
aufgehoben[24]. Die politische Bedeutung der Reichskanzlei
hing ganz davon ab, in welcher Weise der jeweilige Reichskanzler sich
seiner Dienststelle bediente. Während von Tiedemann und sein
Nachfolger von Rottenburg Bismarck bisweilen als Kommissare im
preußischen Staatsministerium vertraten und - nicht zuletzt wegen der
häufigen Abwesenheiten Bismarcks von Berlin - auch im politischen
Alltag ein zentrale Rolle spielten, hielt Bismarcks Nachfolger Leo von
Caprivi während seiner vierjährigen Amtszeit Distanz zur Reichskanzlei
und verlagerte die Führung seiner dienstlichen Geschäfte wieder in das
Auswärtige Amt[25]. Erst unter Bernhard von Bülow gewann die
Reichskanzlei ihre frühere Stellung wieder zurück. Um stärkeren
Rückhalt im Reichstag bemüht, nutzte Bülow sein Büro wieder als
politische Schnitt- und Schaltstelle im Umgang mit den Reichsämtern
ebenso wie mit den Parteien. Die Rangerhöhung des Chefs der
Reichskanzlei bringt dies sinnfällig zum
Ausdruck.
Mit dem Beginn des Ersten Weltkriegs wurde
eine gemeinsame Außenstelle der Reichskanzlei und des Auswärtigen Amts
beim Großen Hauptquartier unter der Bezeichnung "Formation
Reichskanzler und Auswärtiges Amt" eingerichtet. Diese Außenstelle
bestand bis zum Ende des Krieges. Ein ständiger Vertreter nahm hier
die Interessen des Reichskanzlers wahr, wenn dieser sich in Berlin
aufhielt. In der Reichskanzlei führte dagegen der Unterstaatssekretär
die Geschäfte, wenn der Reichskanzler im Hauptquartier war. Um
die fortgesetzten Unstimmigkeiten zwischen Reichskanzler Theobald von
Bethmann Hollweg und der 3. Obersten Heeresleitung unter Paul von
Hindenburg und Erich Ludendorff besser in den Griff zu bekommen, wurde
im Februar 1917 ein ständiger Vertreter des Reichskanzlers bei der
Obersten Heeresleitung installiert. Seine Aufgabe war es, die Oberste
Heeresleitung ständig über die Politik der Reichsleitung auf dem
Laufenden zu halten.
Mit der erzwungenen Abdankung
Kaiser Wilhelms II. und dem Rücktritt Reichskanzlers Max von Baden
gingen die Geschäfte am 11. Nov. 1918 auf den Rat der
Volksbeauftragten über, der bis zum Amtsantritt der Regierung Philipp
Scheidemann am 19. Febr. 1919 provisorisch die Funktion einer
Reichsregierung ausübte. Chef der Reichskanzlei war vom 9. Nov. 1918
bis zum 3. März 1919 war der Journalist Curt
Baake[26]. -------------------------------------- [1]
BGBl. 1871, S. 63. Abdruck in: Dokumente zur deutschen
Verfassungsgeschichte, Bd. 2, S. 384-401. [2] BGBl. 1867, S.
1. Abdruck der Verfassungsurkunde in: Dokumente zur deutschen
Verfassungsgeschichte, Bd. 2, S. 272-285. [3] Gemäß Artikel 17
der Reichsverfassung standen dem Kaiser zwar die Ausfertigung und
Verkündigung der Reichsgesetze sowie die Überwachung von deren
Ausführung zu, seine im Namen des Reiches erlassenen Anordnungen und
Verfügungen bedurften jedoch der Gegenzeichnung durch den
Reichskanzler, "welcher dadurch die Verantwortlichkeit übernimmt". Der
Halbsatz über die Verantwortlichkeit wurde erst durch Gesetz vom 28.
Okt. 1918 gestrichen (RGBl. 1918, S. 1273). [4] Vgl. zur
Geschichte der Reichskanzler und der Reichskanzlei Bundes- und
Reichsbehörden, S. 70-73, 117-126, Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd.
3, S. 147-150, 162-164, Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte, Bd. 3,
S. 820-833, Morsey, Reichsverwaltung, insbes. S. 219-226, Pflanze,
Bismarck, Bd. 1, S. 642-665, Pflanze, Bismarck, Bd. 2, S. 83-117,
Willoweit, Verfassungsgeschichte, S. 258-275. [5] Zum
Reichskanzleramt vgl. die Einleitung des Publikationsfindbuchs zum
Bestand R 1401 von Franz Göttlicher in Reichskanzleramt, S.
V-XI. [6] Allerhöchster Erlass vom 18. Dez. 1867 (BGBl. 1867,
S. 328). [7] Vgl. dazu Pflanze, Bismarck, Bd. 2, S.
59-64. [8] Karl (von) Hofmann (1827-1910), Jurist aus dem
Verwaltungsdienst von Hessen-Darmstadt, 1867-1872 hessischer Gesandter
in Bern, 1872-1876 Ministerpräsident in Darmstadt, 1876-1879 Präsident
des Reichskanzleramts, 1879-1880 Staatssekretär des Reichsamt des
Innern, 1880-1887 Staatssekretär des Ministeriums für
Elsaß-Lothringen. [9] Vgl. dazu Pflanze, Bismarck, Bd. 2, S.
83-117. [10] RGBl. 1878, S. 7. [11] Tiedemann hat über
seine Zeit als Mitarbeiter Bismarcks Tagebuch geführt, das sein Sohn
auszugsweise veröffentlichte, das aber für die Organisation und Arbeit
der Reichskanzlei nur wenig ergiebig ist. Vgl. Tiedemann, Sechs
Jahre. [12] R 43 / 1506, Bl. 2-5. Maschinenschriftliche
Abschrift in R 43 I/1508, Bl. 7-10. [13] R 43 / 1506, Bl. 6-7.
Maschinenschriftliche Abschrift in R 43 I/1508, Bl. 11. [14] R
43 / 1506, Bl. 8-9. [15] R 43 / 1506, Bl. 16
(Abschrift). [16] Vgl. die Reichstagsdrucksache Nr. 9 vom 6.
Febr. 1878 in Sammlung sämmtlicher Drucksachen des Deutschen
Reichstags. 3. Legislatur-Periode. II. Session 1878, Bd. 1. [Nr.
1-20]. Berlin 1878. Das Gehalt des Reichskanzlers belief sich
einschließlich 18.000 Mark Repräsentationskosten auf 54.000 Mark. Für
den vortragenden Rat waren 9.900, für den expedierenden Sekretär 5.400
Mark, für den Kanzleisekretär 3.300 Mark und für den Kanzleidiener
1.500 Mark in den Etatsentwurf eingestellt. [17] Vgl. das
Protokoll der 10. Sitzung am 26. Febr. 1878 in Stenographische
Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Reichstags. 3.
Legislaturperiode. II. Session 1878. Bd. 1 [6. Febr. - 6. April 1878].
Berlin 1878, S. 211-235, hier S. 224-235. Vgl. auch Morsey,
Reichsverwaltung, S. 219 f. [18] Vgl. das Protokoll der 24.
Sitzung am 28. März 1878 in Stenographische Berichte über die
Verhandlungen des Deutschen Reichstags. 3. Legislaturperiode. II.
Session 1878. Bd. 1 [6. Febr. - 6. April 1878]. Berlin 1878, S.
563-596, hier S. 586. [19] R 43 / 1508, B. 33-34
(Abschrift). [20] R 43 / 1508, Bl. 35
(Abschrift). [21] Vgl. das Handbuch für das Deutsche Reich auf
das Jahr 1879. Bearb. vom Reichskanzler-Amt. Berlin 1879, S.
36. [22] Vgl. die Personalübersicht in Anhang 1. [23]
Vgl. Morsey, Reichsverwaltung, S. 224-226, Zitat auf S.
224. [24] Verfügung vom 15. Okt. 1908 in R 43 I/1507, Bl.
25-26. [25] Vgl. dazu den Bericht des Geheimrats Pinkow in R
43 I / 1508, Bl. 117 - 177, hier 141-149. "Herr Goering sah die
Reichskanzlei als ein Informationsbüro für den Kanzler an, der mit dem
Büro meistens nur schriftlich verkehrte" (Bl. 143). [26] Vgl.
die Personalakte in R 43 I/2775.
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