Dammbruch eines Systems

In den Tagen nach "Katrina" wurde ein Bewohner New Orleans stellvertretend für viele andere berühmt. Der Mann harrte trotz steigender Fluten in seinem Haus aus, im Arm hielt er seine Gefährtin, ein Sturmgewehr Namens "Kindness" (Güte). Sollten sich Plünderer zeigen oder gar polizeiliche Evakuierungstrupps anrücken, so würde er sie mit "Kindness" zu begrüßen wissen.

Diese Episode zeigt, dass man bei allzu raschen Ferndiagnosen zum Thema "Katrina", wie sie in österreichischen Medien zu lesen waren, etwas vorsichtiger sein sollte. Welche Maßnahmen wann und wie hätten getroffen werden sollen, das ist aus der Entfernung und im Nachhinein immer leichter zu bestimmen als vor Ort und unter dem Eindruck der Geschehnisse. Besonders die weit verbreitete Meinung, dass die USA als reiche Supermacht besonders rasch hätte helfen müssen, ist ein Trugschluss, da große Verwaltungsapparate immer träge reagieren und von weit entfernten Hauptstädten wie Washington, Brüssel oder Moskau aus agieren. Auch umfangreiche Planungen in hoch entwickelten und gut organisierten Staaten schützen im Ernstfall nicht vor massiven Problemen, wie etwa das Erdbeben 1995 in Kobe in Japan bewies, wo die Regierung tagelang wie paralysiert schien.

Gute Evakuierungsrate

Zunächst muss man sich einmal das Ausmaß der Katastrophe entlang der amerikanischen Golfküste vergegenwärtigen. Das betroffene Gebiet entspricht ziemlich genau der Fläche Großbritanniens und ist somit dreimal so groß wie Österreich. Die Einwohnerzahl New Orleans samt seiner Vorstädte ist vergleichbar mit jener Ostösterreichs samt Wien. Man stelle sich vor, diese Millionen Menschen innerhalb kürzester Zeit zu versorgen beziehungsweise in sechs bis acht Autostunden entfernte Großstädte in anderen Ländern umsiedeln zu müssen, und zwar auf unabsehbare Zeit hinaus! Dennoch schaffte man es, beinahe 80 Prozent der Stadt zu evakuieren. Experten meinen, dass Evakuierungsraten riesiger Städte von 50 bis 70 Prozent durchaus als Erfolg zu betrachten sind. Für die Übrigen, die man in den "Superdome" brachte, hätte man 1500 Busse zusätzlich gebraucht. Die wären auch in Wien nicht so rasch aufzubringen gewesen. Unter den gegebenen Umständen war der Plan, die Nichtevakuierbaren in den sturmsicheren Sportpalast zu bringen, durchaus vernünftig.

Auch die Folgewirkungen stellen Regierung wie Bevölkerung vor schier unlösbare Probleme. Zum einen rechnet man damit, dass bis zu 50 Prozent der Bewohner und Firmen nicht mehr zurückkehren werden. Friedliche Kleinstädte wie die verträumte Hauptstadt Louisianas, Baton Rouge, sind über Nacht zu Metropolen geworden, als sich binnen weniger Tage die Bevölkerungszahl mehr als verdoppelte. Über eintausend Firmen haben ihre Aktivitäten mittlerweile dorthin verlagert, manche haben für ihre Beschäftigten auf einen Schlag 100 Häuser gekauft. Andererseits durchkämmen Grundstücksspekulanten bereits die Notfallquartiere in der umliegenden Region nach Überlebenden, die – aus Mangel an Möglichkeiten und aus Geldnot – keinen anderen Ausweg sehen, als ihre Häuser zu verkaufen.

Sowohl die Krise selbst als auch deren Bewältigung verlief in den USA anders, als es in Europa mit den vergleichsweise kleinen Strukturen und der eher sesshaften Bevölkerung der Fall gewesen wäre. Eine Rolle in der allgemeinen Unterschätzung der bevorstehenden Katastrophe spielte gewiss der Gewöhnungsfaktor im Umgang mit Hurrikanen. Allein sechs solcher Unwetter haben die USA heuer bereits überstanden, ähnlich wie 2004 und 2003. Alles läuft immer nach dem gleichen Muster ab: Man verbarrikadiert sich oder räumt die Küstengegenden. Zumeist sind danach die Sachschäden lokal begrenzt, selten gibt es Menschenleben zu beklagen.

Gerade weil man sich auf Grund der sonst guten Vorbereitungen und einschlägigen Erfahrungen sicher wähnte, nahm man die Bedrohung nicht mehr so ernst. Die wirklichen Killer-Hurrikane kommen eben nur im Generationenabstand – der letzte diesbezügliche war "Andrew" vor 13 Jahren. An der Golfküste von New Orleans war die Maßeinheit allerdings ein Monsterhurrikan namens "Camille" aus dem Jahre 1969. Obwohl dieser von der Windgeschwindigkeit her sogar noch stärker war als "Katrina", ebenso weite Teile verwüstete und 456 Menschenleben forderte, bewältigte man damals die Situation recht gut. Einen schlimmeren Orkan mit noch verheerenderen Zerstörungen konnte man sich einfach nicht vorstellen.

Das Tükische an diesen Stürmen ist, dass die tatsächliche Zerstörungskraft nur bedingt von der Windstärke abhängt, vor allem aber von Faktoren wie Regenmenge und Windrichtung sowie der Geschwindigkeit, mit der sich das Frontensystem vorwärts bewegt. Die meisten Sach- und Personenschäden entstehen durch Dauerregen und Sturmfluten sowie durch vereinzelte Tornados, die vom Hurrikan verursacht werden. Solche Phänomene im Vorhinein zu lokalisieren und abzuschätzen, ist äußerst schwer.

Natürlich sind die USA ein reiches Land, ebenso wie Europa ein reicher Kontinent ist. Nur gibt es da wie dort auch ärmere Gebiete, wie etwa die betroffenen Regionen im Süden der USA. Die drei am schwersten verwüsteten Bundesstaaten zählen zu den allerärmsten. Teile des Mississippideltas haben einen Entwicklungsstand, der eher an Albanien oder Rumänien erinnert als an eine moderne europäiche Industrienation. Der Behördenapparat von New Orleans steht im Ruf, ungefähr so effizient zu sein wie jener von Neapel. Kein anderer Bundesstaat in den USA ist so berüchtigt für Korruption, Nepotismus und Misswirtschaft wie Lousiana. Die Polizei der Stadt New Orleans unterlag während der letzten zehn Jahre einer Bundesoberaufsicht, weil sich dort "Cops" mittels Auftragskiller unliebsamer Zeugen entledigt hatten. Nicht zufällig geschehen in der Stadt auch mehr Morde und Gewaltverbrechen als in anderen amerikanischen Metropolen.

Mangelhafte Infrastruktur

Vielfach wurde in Europa und auch in den USA Kritik an der schlechten Fürsorge für die Dämme und Deiche geübt. Tatsächlich sind die mangelnden Investitionen in die öffentliche Infrastruktur ein gesamtamerikanisches Problem. Jedoch sind Vergleiche zwischen New Orleans und Holland oder Venedig, wie sie in vielen europäischen Zeitungen angestellt wurden, unangebracht. Der Vergleich mit Venedig würde nur dann stimmen, wenn die Adriastadt nicht auf Stelzen, sondern auf dem trockenen Boden einer abgedämmten Lagune erbaut worden wäre und das Regenwasser und alle Zuflüsse ständig ins Meer gepumpt werden müssten.

Derzeit gibt es eine nicht unberechtigte Diskussion darüber, ob New Orleans überhaupt wieder aufgebaut werden soll, da es im Prinzip nicht zu retten ist. Dabei ist es letztlich egal, wie viel Geld man in den Überschwemmungsschutz investiert. Die Stadt liegt bekanntlich nicht nur in einem Becken, das stellenweise sechs Meter unter dem Meeresspiegel liegt, sondern auch an der Schnittstelle dreier riesiger Gewässer: dem Mississippi, dem Golf von Mexiko und dem Pontchartrain See, der fast dreimal so groß ist wie der Bodensee. Je höher man die Deiche baut, desto tiefer sinkt New Orleans in Relation zu den umliegenden Gewässern – und desto verheerender werden die Folgen jeder neuen Überflutung sein.

Natürlich erwiesen sich die Bush-Administration und der nationale Katastrophenschutz FEMA anfangs als völlig überfordert. Das "Vergessen" Tausender im Kongresszentrum der Stadt sowie Hunderter weiterer in zwei Spitälern ist unentschuldbar. Mitentscheidend für viele Versäumnisse und Fehleinschätzungen war die vor zwei Jahren erfolgte Eingliederung der unabhängigen Behörde FEMA in das neue Heimatschutz-Ministerium – mit der Ausrichtung auf Terrorismusbekämpfung. Die Ernennung zweier gänzlich unerfahrener Leiter aus dem Country-Club-Milieu sowie die Verringerung finanzieller Resourcen für den Katastrophenschutz bewirkten den Exodus zahlreicher fähiger Experten, was die Behörde entscheidend schwächte. Einem jungen Bereichsleiter, der auf eigene Initiative seine Vorgesetzten mehrmals ultimativ zu vorbereitenden Maßnahmen drängte, wurde noch am Tag vor dem Orkan mit Versetzung gedroht.

Das größte Verschulden der Bush-Administration dürfte jedoch darin bestehen, dass sich der Präsident zunehmend isoliert – und von Leuten umgeben ist, die ihm nur gute Nachrichten überbringen. Vor kurzem gelangten Indizien an die Öffentlichkeit, die ein bezeichnendes Licht darauf werfen, wie sich die Kultur der "Yes-Men" im Weißen Haus ausbreiten konnte. Untergebene, die den Präsidenten auf Fehler oder Unangenehmes aufmerksam machten, wurden strikt abgekanzelt. Andere, die kritische Fragen zu stellen wagten, wurden mit Aussagen wie "you are not a team player" abqualifiziert oder standen gar im Verdacht, für die politischen Gegner zu arbeiten.

Bush zu spät informiert

Die starke ideologische Ausrichtung dieser Regierung schafft ein Politik-Klima, in dem nicht sein kann, was auf Grund rechter Programmatik nicht sein darf. Besucher des Oval Office zeigten sich am Donnerstag, drei Tage nach der Katastrophe, von der Uninformiertheit des Präsidenten angesichts der Situation in New Orleans schockiert. Erst als ein mutiger Berater am vierten Tag dem Staatsoberhaupt eine DVD mit zusammengeschnittenem Bildmaterial zeigte, begann Bush zu ahnen, was Fernsehzuseher in der ganzen Welt bereits seit Tagen wussten. Sein verblüffendes Eingeständnis vor einigen Jahren, praktisch nie Zeitungen zu lesen oder fernzusehen, war ja bereits ein Indiz für dessen Selbstabkapselung von aktuellen Ereignissen. Inzwischen geht in Washington der Scherz um, jemand möge ihm doch endlich eine DVD vom aktuellen Stand der Dinge im Irak bringen. Die von Präsidentenberater Karl Rove einst ausgegebene Losung, dass es nie auf die Wirklichkeit ankomme, sondern lediglich darauf, wie man sie präsentiere, scheint sich sowohl im Irak als auch im Falle von "Katrina" als fatal zu erweisen. Unter der Neuen Rechten galt es, wenn man, wie viele der Bush-Kritiker, immer noch der sogenannten "fact-based-community" angehörte, lange als verpönt, sich statt mit Visionärem mit so "lächerlichen" Dingen wie Tatsachen abzugeben.

Das Image des Präsidenten, das auf dessen Fähigkeiten im Krisenmanagement und Heimatschutz aufgebaut war, ist mittlerweile so schwer ramponiert, dass einige Experten bereits vom Ende der Ära Bush sprechen. In jedem Fall wird es schwer werden, die angepeilten großen rechtskonservativen Reformen, wie weitere massive Steuersenkungen und die Teilprivatisierung der Sozialversicherung, voranzutreiben.

Schwere Versäumnisse und Unfähigkeit lagen allerdings auch auf Landesebene vor. Protokolle bestätigen, dass entgegen aller Beteuerungen die neu gewählte demokratische Gouverneurin von Lousiana, Kathleen Babineaux Blanco, es tagelang verabsäumt hat, das Militär anzufordern. Selbst nach dessen Eintreffen gab es keinen Einsatzplan, doch ständig Streit über die Befehlsstrukturen. Erst nach vier Tagen gestattete die Gouverneurin der nun professioneller operierenden Armee, das Krisenmanagement zu übernehmen.

Viele Probleme sind freilich systemimmanent. Die größte Schwierig keit im Umgang mit Naturkatastrophen besteht in der Kompetenzverteilung.

In kaum einem anderen Land sind Zuständigkeiten unter so vielen Regierungsebenen und Behörden verteilt wie in den USA. Das von James Madison geschaffene System der "Checks and Balances", das dazu dient, Machtkonzentrationen von Regierenden zu verhindern, schafft ganz bewusst Konflikte und Reibungsflächen zwischen einzelnen Körperschaften.

Der US-Präsident kann mit seinem Militär überall auf der Welt einmarschieren, nur nicht im eigenen Land, außer wenn die nationale Sicherheit bedroht ist. Für Naturkatastrophen ist alleine der Gouverneur zuständig. Selbst der Versuch von Präsident Bush, die Nationalgarde in Lousiana zu "föderalisieren" und ins Militär einzugliedern, wurde von der dortigen Gouverneurin unterlaufen.

Nicht nur zwischen Bund und Ländern gibt es Kompetenzstreitigkeiten, sondern auch zwischen Behörden auf der gleichen Ebene. So konnten sich etwa FBI und CIA vor dem 11. September 2001 nicht dazu durchringen, geheimdienstliche Informationen über terroristische Aktivitäten auszutauschen.

Auch in den zahlreichen unabhängigen Gemeinden und Bezirken, aus denen sich etwa eine Metropole wie New Orleans zusammensetzt, herrscht eher ein Gegeneinander als ein Miteinander. Der Bürgermeister ist lediglich für die innere Stadt mit ihren kaum mehr als 450.000 Bewohnern zuständig, während sich die übrigen drei Millionen auf zahlreiche eigenständige Townships und Vorstädte aufteilen. Da diese Territorien unterschiedliche Steueraufkommen haben, je nach dem Wohlstand der Bewohner, verfügen diese Bezirke auch über unterschiedliche Einrichtungen und Ausrüstungen, die sie im Fall des Falles einsetzen können. Im Unglücksfall herrscht zwar das Prinzip der Nachbarschaftshilfe, doch wenn, wie es in Lousiana der Fall war, alle Bezirke in einer Region gleichzeitig betroffen sind, ist sich jeder selbst der Nächste.

Rechtsfreier Raum

Die Skepsis allen Formen zentrierter Staatsgewalt gegenüber zeigt sich auch darin, dass es in den USA keine Meldepflicht gibt und Behörden somit nicht wissen, wo die Menschen tatsächlich wohnen. Hausdurchsuchungen und Zwangsevakuierungen sind für Behörden eine riskante Sache, denn zum einen sind viele Bewohner bewaffnet (mehrere Polizisten wurden bereits erschossen!), zum anderen bewegen sich solche Anordnungen in einem rechtsfreien Raum – das Militär weigert sich daher, Zwangsräumungen durchzuführen.

Ein klassisches systemimmanentes Problem liegt auch darin, dass in den USA, mit Ausnahme der militärischen Sicherheitspolitik, alle Staatsausgaben dem politischen Wettbewerb unterliegen. Nach amerikanischer Demokratietradition bestimmen nicht Bürokraten nach einem rational erstellten Prioritätenplan, wohin das Geld fließt, sondern das freie Spiel der Kräfte im Kongress. Wer die Spielregeln dort am besten beherrscht und politisch am Drücker sitzt, verteilt in seinen Heimatbezirk um.

Auf diese Weise bekommen kleine Gemeinden in Kansas aus dem Antiterrorismus-Budget die neueste Strahlenschutztechnologie, während die New Yorker Feuerwehr immer noch mit alten Funkgeräten auskommen muss. Nach demselben Prinzip wird zwischen zwei unbewohnten Inseln in Alaska eine Brücke um 100 Millionen Dollar gebaut, während im Gegenzug die Mittel für die Aufrechterhaltung der Deiche in New Orleans von 108 auf 47 Millionen Dollar zusammengestrichen wurden.

Warum gönnen sich die USA ein derart ineffizientes System? Weil sie es sich bis jetzt einfach leisten konnten; weil sie von niemandem ernsthaft bedroht wurden. Kleine Länder müssen, wollen sie sich international behaupten, viel effizienter agieren. Von den USA sagt man in der internationalen Politik, dass sie stets ihr "eigenes Wetter" zu machen verstünden. "Katrina" scheint – zumindest auf meteorologischem Gebiet – das Gegenteil bewiesen zu haben, und die USA werden ihr Modell nun wohl überdenken müssen.

Reinhard Heinisch , geboren 1963 in Klagenfurt, ist Professor für Politikwissenschaft an der University of Pittsburgh.

Freitag, 23. September 2005